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國務院發文:公共文化領域將迎重大改革

2020-12-08 14:59 來源:中經文化產業
  日前,國務院辦公廳正式印發《公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》(以下簡稱《方案》)。《方案》明確,從基本公共文化服務、文化藝術創作扶持、文化遺產保護傳承、文化交流、能力建設等方面劃分公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任。
  《方案》指出,要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會以及中央經濟工作會議精神,健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制,優化政府間事權和財權劃分,健全公共文化服務財政保障機制,促進基本公共文化服務標準化、均等化,確保財政公共文化投入水平與國家經濟社會發展階段相適應,堅持和完善繁榮發展社會主義先進文化的制度,鞏固全體人民團結奮斗的共同思想基礎。
  《方案》強調,中央和地方通過政府購買服務等形式,支持社會力量參與公共文化服務。公共文化領域其他未列事項,按照改革的總體要求和事項特點確定財政事權和支出責任。方案自2020年1月1日起已開始實施。
  事實上,早在2016年08月,國務院印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》,對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革做出總體部署。這也是國務院第一次比較系統提出從事權和支出責任劃分,即政府公共權力縱向配置角度推進財稅體制改革的重要文件。
  該文件也被視為捋順我國財政體制的治本之策,是我國財稅體制改革的根基之一。
  五大問題
  倒逼央地財政深化改革
  2020年是全面建成小康社會和“十三五”規劃的收官決勝之年。為什么會在當下啟動公共文化服務領域的財政事權和支出責任劃分改革?這一切還要從4年前說起——
  2016年8月25日,財政部相關負責人在接受采訪時表示,中央與地方財政事權和支出責任劃分改革涉及眾多領域,是一個系統工程,需要統籌設計,穩步推進。
  《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》明確提出了分領域推進的工作安排。2016年選取國防、外交等領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。2017-2018年爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。2019-2020年基本完成主要領域改革,梳理需要上升為法律法規的內容,適時制定修訂相關法律、行政法規,研究起草政府間財政關系法,推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。
  財政事權和支出責任劃分改革進程表
  2018年2月,國務院辦公廳印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案)(方案自2019年1月1日起實施);
  2018年8月,國務院辦公廳印發《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》(方案自2019年1月1日起實施);
  2019年5月,國務院辦公廳印發《科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》(方案自2019年1月1日起實施);
  2019年6月,國務院辦公廳印發《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》(方案自2019年1月1日起實施);
  2019年7月,國務院辦公廳印發《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》(方案自2020年1月1日起實施);
  2020年6月,國務院辦公廳印發《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》(方案自2020年1月1日起實施)。
  2020年6月,國務院辦公廳印發《公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》(方案自2020年1月1日起實施)。
  彼時,財政部相關負責人表示,之所以要推進財政事權和支出責任劃分的改革,主要因為在新的形勢下,財政事權和支出責任劃分與推進財稅改革和國家治理現代化要求相比,越來越不適應。
  這種不適應主要表現在:一是政府職能定位不清,一些本可由市場調節或社會提供的事務,財政包攬過多,同時一些本應由政府承擔的基本公共服務,財政承擔不夠;
  二是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理,一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔,一些宜由地方負責的事務,中央承擔過多;
  三是不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊,共同承擔的事項較多;
  四是省以下財政事權和支出責任劃分不盡規范;
  五是有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據,法治化、規范化程度不高。
  免費或低收費
  提升百姓獲得感
  地方文化文物系統所屬博物館、紀念館、公共圖書館、美術館、文化館(站),以及全國愛國主義教育示范基地,按照國家規定實行免費開放;體育部門所屬公共體育場館按照國家規定實行免費或低收費開放等,《方案》一錘定音。
  累絲鳳冠中國經濟網記者張相成攝
  這也意味著,以標準化、均等化、社會化為特點的現代公共文化服務體系建設正步入發展快車道。
  相關統計數據顯示,截止2019年,我國公共文化設施和產品供給從相對緊缺邁入大繁榮大發展的新時代:博物館從340多家增加到5000多家。
  而截止2018年底,公共圖書館也從1200多家增加到3000多家,文化館(站)從不到7000個增加到44000多個,藝術表演團體從3100多家增加到17000多家。
  目前,中央、省、市、縣、鄉、村六級公共文化服務體系確立。全國群眾文化機構每年開展活動約200多萬次,服務群眾達5、6億人次。免費和低收費開放政策無疑將進一步提升百姓的獲得感、幸福感。
  經濟發達地區
  將承擔更多經費支出
  在眾多公共文化領域中,跟老百姓關系最密切的是基層公共文化設施,即博物館、紀念館、公共圖書館、美術館、文化館等免費開放的場所。《方案》明確了這些免費開放設施所需經費由中央與地方分檔按比例分擔。第一檔中央財政分擔80%;第二檔中央財政分擔60%;第三檔中央財政分擔50%;第四檔中央財政分擔30%;第五檔中央財政分擔10%。
  第一檔包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等12個省(自治區、直轄市);
  第二檔包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等10個省;
  第三檔包括遼寧、福建、山東等3個省(不含計劃單列市);
  第四檔包括天津、江蘇、浙江、廣東等4個省(直轄市)及大連、寧波、廈門、青島、深圳等5個計劃單列市;
  第五檔包括北京、上海等2個直轄市。
  五檔劃分呈現出不同地區經濟發展水平的差距。這也就意味,今后經濟越發達、財力越雄厚的地方,將承擔更多經費支出;反之則由中央多掏錢。
  央地責任劃分清晰
  但仍存挑戰
  根據文件精神,不論是對于文藝創作扶持、物資文化遺產保護、非物質文化遺產保護,還是涉及對外及對港澳臺文化交流合作、海外中國文化中心等領域,《方案》均明確了誰組織實施的事項,誰掏錢這一“辦事原則”。
  藏羌繡紋樣點綴的化妝品資料圖
  與此同時,對承擔公共文化領域服務的一些公共文化服務機構,由于公益屬性比較強,維持機構運營同樣需要財政資金支持,《通知》也是要求要按照隸屬關系來劃清央地權責。
  這也就意味著,一方面省市級隱形壓力變大,另一方面,在有限的地方經費下,相關文化活動的質量和數量、相關文化事項的必要投入在一段時間內是否將受到一定影響?
  在業內人士看來,目前方案在具體落地推進中的確可能存在一定難度,尤其是目前央地事權和支出責任劃分最難的部分是兩方共享部分,雖然《方案》有大致的領域劃分,但涉及到下面具體項目如何劃分、資金如何分配則非常復雜,容易產生爭議。
  當前,受經濟下行和疫情影響,地方財政收入吃緊,如何保證相關財政資金落實到位,或成為地方面臨的重要改革方向。
  文化體制改革
  進一步放開
  黨的十八大以來,我國文化體制改革全面深化,國家文化治理能力和水平不斷提高。
  《方案》明確,公共文化領域財政事權和支出責任劃分改革,要與深化文化體制改革、文物保護利用改革等緊密結合,并根據改革發展形勢以及相關條件成熟情況,適時優化調整財政事權事項,健全基礎標準,進一步規范支出責任。《方案》進一步提出,符合區域規劃的公共文化機構基本建設等資本性支出可通過依法發行地方政府債券方式安排。
  自2003年文化體制改革試點工作啟動以來,國務院辦公廳發布了涉及土地、資產、收入分配、人員安置、社會保障、財政稅收等一系列專門的配套政策。
  2018年12月,國務院辦公廳印發《文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業的規定》和《進一步支持文化企業發展的規定》,“文化體制改革綜合配套政策”再延5年。
  17年來,文化體制改革綜合配套政策堅持不懈支持改革發展,以釋放政策紅利的方式,激活改革的內在動力,促進經營性文化事業單位實現“我要改”轉變。
  而早在2018年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強文物保護利用改革的若干意見》中就已明確提出,要“大力推進文物合理利用”,“健全社會參與機制”,“完善文物保護投入機制”,“支持社會力量依法依規合理利用文物資源,提供多樣化多層次的文化產品與服務”,“鼓勵文物博物館單位開發文化創意產品,其所得收入按規定納入本單位預算統一管理,可用于公共服務、藏品征集、對符合規定的人員予以績效獎等。“推動文物保護領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革,落實各級政府支出責任”,“積極引導鼓勵社會力量投入文物保護利用”。
  由此可見,公共文化領域深層次改革、開放正在加速推進。
  以下為《方案》原文:
  公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案
  按照黨中央、國務院有關決策部署,現就公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革制定如下方案。
  一、總體要求
  以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會以及中央經濟工作會議精神,健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制,優化政府間事權和財權劃分,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系,形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度,健全公共文化服務財政保障機制,促進基本公共文化服務標準化、均等化,確保財政公共文化投入水平與國家經濟社會發展階段相適應,堅持和完善繁榮發展社會主義先進文化的制度,鞏固全體人民團結奮斗的共同思想基礎。
  二、主要內容
  (一)基本公共文化服務方面。
  1.基層公共文化設施免費或低收費開放。將基層公共文化設施按照國家規定實行免費或低收費開放,確認為中央與地方共同財政事權,由中央與地方共同承擔支出責任。主要包括地方文化文物系統所屬博物館、紀念館、公共圖書館、美術館、文化館(站),以及全國愛國主義教育示范基地,按照國家規定實行免費開放;體育部門所屬公共體育場館按照國家規定實行免費或低收費開放等。
  上述博物館、紀念館、公共圖書館、美術館、文化館(站)、全國愛國主義教育示范基地免費開放,所需經費由中央與地方財政分檔按比例分擔,其中:第一檔中央財政分擔80%;第二檔中央財政分擔60%;第三檔中央財政分擔50%;第四檔中央財政分擔30%;第五檔中央財政分擔10%。
  上述公共體育場館免費或低收費開放,中央財政根據大型體育場館開放數量、補助標準、績效情況等確定對地方轉移支付資金。
  第一檔包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等12個省(自治區、直轄市);
  第二檔包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等10個省;
  第三檔包括遼寧、福建、山東等3個省(不含計劃單列市);
  第四檔包括天津、江蘇、浙江、廣東等4個省(直轄市)及大連、寧波、廈門、青島、深圳等5個計劃單列市;
  第五檔包括北京、上海等2個直轄市。
  黨中央、國務院明確規定比照享受相關區域政策的地區按相關規定執行。
  2.其他基本公共文化服務事項。將國家基本公共文化服務指導標準涉及的讀書看報、收聽廣播、觀看電視、觀賞電影、送地方戲、文體活動等其他事項,確認為中央與地方共同財政事權,由中央與地方共同承擔支出責任。中央財政根據基本公共文化服務工作任務量、補助標準、績效情況、財力狀況等統籌確定對地方轉移支付資金。
  (二)文化藝術創作扶持方面。
  將文化藝術創作扶持方面的有關事項按政策確定層級和組織實施主體分別劃分財政事權和支出責任。主要包括為落實中央關于繁榮發展社會主義文藝的部署要求,由政府組織實施或支持開展的公益性文化活動、展覽、文藝創作演出等,涉及文學、舞臺藝術、美術、廣播電視和網絡視聽節目、電影、出版等方面。
  中央確定并由中央職能部門組織實施或支持開展的事項,確認為中央財政事權,由中央承擔支出責任;
  中央確定并由中央職能部門、地方共同組織實施或支持開展的事項,確認為中央與地方共同財政事權,由中央與地方按照相關職責分工分別承擔支出責任;
  地方確定并由地方組織實施或支持開展的事項,確認為地方財政事權,由地方承擔支出責任。
  (三)文化遺產保護傳承方面。
  1.物質文化遺產保護。主要包括文物保護單位保護、可移動文物保護、古籍保護、考古等。
  中央職能部門組織實施的物質文化遺產保護,確認為中央財政事權,由中央承擔支出責任;
  納入國家物質文化遺產保護有關規劃,并由地方組織實施的文物保護單位保護、國有文物收藏單位館藏珍貴可移動文物保護、考古等,確認為中央與地方共同財政事權,由中央與地方共同承擔支出責任,中央財政根據保護需求、工作任務量、績效情況、財力狀況等確定對地方轉移支付資金;
  其他物質文化遺產保護事項,確認為地方財政事權,由地方承擔支出責任。
  2.非物質文化遺產保護。主要包括非物質文化遺產代表性項目保護、非物質文化遺產代表性傳承人傳習活動、文化生態保護區保護等。
  中央職能部門組織實施的國家級非物質文化遺產代表性項目和傳承人傳習活動等,確認為中央財政事權,由中央承擔支出責任;
  地方組織實施的國家級非物質文化遺產代表性項目和傳承人傳習活動、文化生態保護區保護等,確認為中央與地方共同財政事權,由中央與地方共同承擔支出責任,中央財政根據保護需求、工作任務量、績效情況、財力狀況等確定對地方轉移支付資金;地方組織實施的省級及以下非物質文化遺產代表性項目和傳承人傳習活動、文化生態保護區保護等,確認為地方財政事權,由地方承擔支出責任。
  (四)文化交流方面。
  1.對外及對港澳臺文化交流合作。主要包括落實文化交流與合作協定及其執行計劃,開展演出、展覽、會展等對外及對港澳臺文化交流和推廣活動,涉及文學、舞臺藝術、美術、廣播電視和網絡視聽節目、電影、出版等方面。
  中央職能部門組織實施的事項,確認為中央財政事權,由中央承擔支出責任;中央職能部門、地方共同組織實施的事項,確認為中央與地方共同財政事權,由中央與地方按照相關職責分工分別承擔支出責任;
  地方組織實施的事項,確認為地方財政事權,由地方承擔支出責任。
  2.海外中國文化中心建設。主要包括按照規劃開展的海外中國文化中心建設、運行和相關交流活動。中央職能部門組織實施的事項,確認為中央財政事權,由中央承擔支出責任;由中央職能部門指導地方組織實施的事項,確認為中央與地方共同財政事權,由中央與地方按照相關職責分工分別承擔支出責任。
  (五)能力建設方面。
  1.公共文化機構改革和發展建設。主要包括按照國家規定對文化文物系統所屬博物館、公共圖書館、美術館、廣播電視節目制作播出傳輸機構、文藝院團等公共文化機構改革和發展建設的補助(地方基本公共文化服務除外)。
  按照隸屬關系,對中央級公共文化機構改革和發展建設的補助,確認為中央財政事權,由中央承擔支出責任;
  對地方級公共文化機構改革和發展建設的補助,確認為地方財政事權,由地方承擔支出責任。
  2.公共文化管理。主要包括各級有關職能部門及所屬機構承擔的文化事業和文化市場、電影出版、廣播電視和網絡視聽、文物保護管理,以及人才培養、文化志愿活動等。
  按照隸屬關系,中央職能部門及所屬機構承擔的事項,確認為中央財政事權,由中央承擔支出責任;地方職能部門及所屬機構承擔的事項,確認為地方財政事權,由地方承擔支出責任。
  中央預算內投資支出按國家有關規定執行,主要用于中央財政事權或中央與地方共同財政事權事項。中央與新疆生產建設兵團財政事權和支出責任劃分,參照中央與地方劃分原則執行;財政支持政策原則上參照新疆維吾爾自治區有關政策執行,并適當考慮新疆生產建設兵團的特殊因素。中央和地方通過政府購買服務等形式,支持社會力量參與公共文化服務。公共文化領域其他未列事項,按照改革的總體要求和事項特點具體確定財政事權和支出責任。
  三、配套措施
  (一)加強組織領導。各地區各有關部門要增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”,切實把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來,加強組織領導,切實履行職責,密切協調配合,確保改革工作落實到位。
  (二)強化投入保障。全面實施預算績效管理,著力提高公共文化領域財政資源配置效率、使用效益和公共服務質量。
  中央財政加大對困難地區的均衡性轉移支付力度,地方財政要統籌安排上級轉移支付和自有財力,促進基本公共文化服務標準化、均等化。
  符合區域規劃的公共文化機構基本建設等資本性支出可通過依法發行地方政府債券方式安排。
  (三)協同推進改革。公共文化領域財政事權和支出責任劃分改革,要與深化文化體制改革、文物保護利用改革等緊密結合,并根據改革發展形勢以及相關條件成熟情況,適時優化調整財政事權事項,健全基礎標準,進一步規范支出責任。省級政府要參照本方案的要求,合理劃分省以下公共文化領域財政事權和支出責任。要將適宜由地方更高一級政府承擔的基本公共文化服務支出責任上移,避免過多增加基層政府支出壓力。
  本方案自2020年1月1日起實施。
責任編輯:資訊報道

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